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基于预算管理导向的高校资产管理探讨

时间:2015-05-12 访问人数:

 

 

一、高校资产管理改革进程及成果
为建立适应社会主义市场经济要求的公共财政体系,1994 年我国实施了分税制财政体制改革,从收入方面初步理顺了中央与地方之间的分配关系,但财政支出方面的改革比较滞后,传统功能预算已不能适应公共财政框架的要求。2000 年,在全国人大和审计署的推动下,财政部拉开了中央部门预算改革的序幕。随着预算改革不断向纵深推进,基于预算管理导向的国有资产管理改革也在逐步推进。2001 年开始试编政府采购预算。2004年推行实物费用定额试点。2006 年出台《行政事业单位国有资产管理办法》。2007 年加强对资产的管理,促进资产管理与预算管理的有机结合。2008 年,进一步完善资产管理制度建设,加强资产管理的基础性工作,研究建立资产配置标准和相关实物费用定额,着手编制资产配置预算,推进资产管理和预算管理的有机结合。2009 年,建立覆盖资产配置、使用到处置全过程的制度体系,推动资产共享共用机制,以存量制约增量,以增量调整存量,规范国有资产处置活动和有偿使用活动及其收入的管理,对有关收入严格按照“收支两条线”进行管理。同时,在2009 年中央部门预算中新增“中央行政事业单位资产存量情况表”、“制约行政事业单位新增资产配置预算表”,对新增资产配置进行专项审核,初步建立财政部内部资产配置事项审批的流程,初步形成资产管理部门与预算管理部门协调配合的行政事业单位国有资产管理机制。2010 年继续推进实物费用定额试点,探索建立人员定额和实物定额相结合的定额标准体系,规范资产出租出借及处置收入管理,按照非税收入纳入预算管理的有关规定,上缴财政。2011 年加快制定资产配置等标准,完善资产标准体系,健全资产管理与预算管理、政府采购有机结合的机制,注重新增资产配置预算与部门基本支出、项目支出和采购预算之间的衔接,促进国有资产的合理配置和有效使用。
经过一系列的改革,高校国有资产的管理有了质的转变,取得了阶段性的成果,主要体现在以下几个方面:1.建立了较为完善的管理体制,健全了财政部门—主管部门—高校的国有资产管理组织模式,校内建立了专职机构和人员。2.建立健全了资产从配置、使用到处置等全过程的管理制度体系。3.开展资产清查,掌握了存量资产规模和管理现状。4.创新了资产管理理念,初步确立了以预算管理为导向的资产管理观念,力图改变重购轻管的状况,提出建立资产共享共用与成本补偿管理机制,尝试将绩效评价机制引入资产管理。5.开展培训,提高人员素质,在此基础上改造资产管理的硬件与软件,采用计算机技术及设备,以资产清查结果作为初始数据,初步建立了国有资产动态管理信息系统,实现了资产信息的网上查询、录入、分析等基本功能,实现了资产存量信息的共享,为资产存量的动态管理、使用的绩效评价、增量的优化配置等提供了决策所需的信息支持,提高了资产管理效率。
二、高校资产管理存在的问题
预算改革现阶段仍面临困难与挑战,资产全过程的科学化、精细化管理有待深化,过程管理细节有待规范。其中部门预算的核定尚不能同部门占用公共资源有机结合,实物费用定额制度也有待建立和完善。在高校资产管理中存在一些问题,主要表现在以下几个方面:
(一)资产配置机制比较粗放,未完全结合资产存量的使用现状进行优化配置
现行资产购置基本建立了较为规范的流程,但重复购置现象仍然普遍。由于高校内部单位众多,各单位都从自身利益和使用方便出发,申请购置资产,决策机构审议时缺乏充分而完善的信息支撑,对各单位的资产存量及使用现状了解不够,只能就事论事,缺乏跨部门横向调剂及整合的能力,无法实现在资产存量共享共用的基础上进行资产优化配置的有效目标,致使决策形式重于内容,决策所需信息不对称,决策内容简单化、不精细。部分闲置资产无法在部门之间、校区之间进行调剂,出现重复购置的现象。
(二)资产使用中的共享共用机制及成本补偿机制不健全,使用效率及效益较低,损失浪费严重对大型教学科研设备的使用及维(修)护不够重视,使用效率及效益偏低。资产使用单位应是资产使用的责任主体,但由于现行的制度因素导致责任主体的激励及约束机制缺失,使得资产使用单位的责任无实质内容的约束,即资产使用单位成为名义上的责任主体,实际上无需承担应尽的责任。按照现行高等学校会计制度,资产不计提折旧,没有成本补偿的内在压力。资产使用的好差不进行量化的考核,使用单位的管理责任缺失。某些高校盲目追求仪器设备的高、精、尖,花重金买回来的资产设备使用效率却低,还要支付昂贵的保养维修费,由于使用效能低造成的闲置和资源浪费现象较为普遍。
(三)资产处置制度执行不力,导致账实不符,加大了资产流失的风险
资产日常处置、调配等管理细节不到位,管理各环节责任不清晰,容易造成账实不符、资产流失。高校资产从形态上分为有形资产和无形资产,从性质上分为用于教学、科研的非经营性资产和用于创收赢利的经营性资产。目前高校普遍存在“重有形资产管理,轻无形资产管理”的现象。资产流失可能发生在资产处置中的各个环节:1.在资产对外投资方面:学校以无形资产向校办产业投资时,往往认为是“自家人”使用,没有评估作价确认,明确与校办产业的产权关系。在高校后勤社会化的过程中也常常出现类似问题。2.在资产经营、出租、出借方面:非经营性资产随意转化为经营性资产,其隐性损失不可小视。例如,有的学校违规将教育资金用在股票二级市场上运作,风险较大,容易造成资产损失。一些高校为扶持校办产业,对国有资产处置不当,将学校资产无偿地划拨校办企业使用,学校只收取一定比例的管理费或资源占用费,也会导致资产隐性流失。3.在资产评估作价方面:非经营性资产转为经营性资产过程中,不经过资产理部门确认,价值不按规定经过资质中介机构评估,没有科学论证,随意转让,容易造成资产价值的隐性流失。
(四)清查家底,账实不符,遗留问题的解决迟缓、乏力,缺乏处置依据和力度
高校连续扩招,校区增加,资产规模扩大,资产来源渠道增多,呈现多元化格局,存量资产的价值缺乏真实性、完整性,主要表现在:1.制度方面:不计提折旧,加之资产报废、毁损等处置管理细节不到位,固定资产的实物管理粗放,各类资产因报废、损毁等原因未及时清理,导致账面价值虚高。2.科研经费购置资产,账面确认为国有资产,实际上由科研项目个人管理和使用,资产放置地点分散、灵活,是资产清查的难点,账实清理不彻底,处置管理滞后,容易导致账实不符,高估账面价值。3.高校扩招导致多校区的格局,一些新校区的资产不是新建或购置,而是根据办学协议等从地方政府或相关单位移交过来,许多资产当时没有及时进行清理、盘点、评估作价、入账核算等工作,造成有物无账或有数量台账无财务价值账、家底不清的情况。这些资产是如何购买、损耗状况如何、何时报废、报废时怎样处置等都是糊涂账。这些资产的后续管理成了老大难问题,在制度上缺乏明确的处置依据,游离于价值账外,导致账实不符。4.高校以非经营性资产、经营性资产对校办企业投资、出租或出借时,处置不当,资产价值核算不规范,校办企业将学校投入的资产视同自有资产的价值核算,容易造成账实不符和国有资产的隐性流失。
(五)管理理念、观念不到位
长期以来,高校资产由国家拨款购置或无偿调拨,国家对国有资产的使用者未规定明确的经济责任及奖惩制度,缺乏外在的制度性压力约束,使得使用者主观可以不承担经济责任,形成重钱轻物、重购置轻管理、重金额验收轻质量验收、重有形资产管理轻无形资产管理,这种管理思维是高校资产长期粗放管理的内因。
(六)固定资产的价值核算不规范
主要表现在:1.固定资产的实物台账分类与价值账核算分类不完全一致,由于分类差异、界限模糊容易造成账实核对的难点及盲点,例如电脑作为一般设备是属于教学设备、科研设备还是行政设备因使用人或功用的不同,在选择资产会计科目进行价值核算时存在差异。2“. 在建工程”科目长期挂账,固定资产的账面价值远远低于实际情况,学校财务报表不能真实反映学校资产状况,数据失实。房屋建筑物在完工后由于各种原因不能按照规定及时办理竣工财务决算手续,有的高校甚至在投入使用了多年后仍不办理竣工财务决算,不能及时将建筑物作为新增固定资产入账。用贷款建设的项目,其利息计入在建工程成本,不按基建财务规定及时办理竣工决算,继续执行贷款利息资本化的核算方式,导致交付使用时固定资产账面价值增大,财务数据失真。3.固定资产改良和维修划分不清,会计核算不规范。固定资产的维修是指由于使用过程中的磨损造成局部损坏,为维持固定资产的正常功能而产生的维护费用。固定资产的改良是在固定资产的原有性能上的提高。两者的会计核算方式是不一样的,我国会计制度规定前者应计入期间费用,后者则应增加固定资产的账面价值。但有的高校常常直接将固定资产的改良支出记为当期费用,未增加固定资产的账面价值,使得固定资产的账面价值低于实际价值。4.年末新增资产的实物验收使用及台账登记与财务的账面价值入账时间不一致,容易造成跨年度账实差异。资产从购置、验收、登记、领用到入账,涉及多个部门或单位,每个环节之间有固定的先后顺序,每个环节由不同的部门办理,如果各部门之间没有进行协定,就容易造成实物登记在当年末,价值登记在第二年年初。
(七)无形资产管理不够重视,使得高校的合法权益时常受到侵害
无形资产是高校国有资产重要的组成部分,然而,高校的管理者对无形资产的管理意识淡薄,认为国有资产管理是指对那些教学大楼、教学实验设备以及科研仪器等有形资产的管理和配置,对无形资产的管理一盘散沙,导致现有的无形资产不同程度地流失,高校的合法权益受到侵害。因此,加强无形资产的管理,将无形资产的管理放在与有形资产管理同等重要的地位,正确认识、深入研究无形资产的使用及管理问题,杜绝因管理缺位导致无形资产流失的情况,维护高校的合法权益,无论是对于高校自身的长远发展,还是对于无形资产的开发、利用,都具有迫切性及重大的现实意义。
(八)管理方法、手段滞后
一些高校没有充分利用先进的计算机设备及软件技术建立联网的资产管理信息平台处理系统,不能实时处理多校区固定资产的增减变动情况,使资产的实时动态信息在决策人、购置人、使用人、管理人之间对称流动,资产管理仍处于各自为政的割裂状态。
三、高校资产管理中存在问题的成因分析
(一)资产配置机制及配置方式的影响
高校资产的配置方式主要有两种,第一种是外部专项配置方式,如学科建设、公共服务体系、实验室达标建设、专项工程改造、专业评估、改善基本办学条件、211 专项、985 专项、763 专项等等,一次性投入资金较多,购建资产价值较高,由于专项配置从申报、评审到立项的时间周期较短,大多数学校未建立成熟的项目库管理,因此项目申报的前期可行性研究工作不充分,申报项目存在应付的因素,为争取更多的经费投入,主观增加资产申报的数量,提高资产的配置档次,加之现行各类专项的评审制度也不能解决各类专项预算经费中重复购置固定资产的问题,未考虑同类学科不同项目之间资源共享的因素,而是单为某类专项项目的研究申报预算购置资产,一则增加了国家对项目的经费投入,二则导致项目单位用不同专项预算经费购置重复的设备等资产,立项后按预算购建资产闲置浪费的情况时有发生。第二种配置方式是学校内部配置,分基本配置和专项配置两种,配置方式主要是依据教学科研及服务的需求,结合学校的财力及年度预算计划进行配置。基本配置的范围是学校教学、行政、教辅、后勤部门的办公设备等资产,如何配置与部门职能及教职工人数相关。内部专项配置的范围是学校教学科研单位进行教学、科研的专用设备等,一方面是外部专项项目的校自筹配套经费;另一方面是学校根据教学科研发展规划通过评审确立的专项项目的资产购置。无论哪种资产配置方式,购置后使用都不提折旧,也不计算有偿使用费,使用单位拥有使用权,对配置结果不负责任。这两种配置方式都造成闲置资产不能共享,难以充分利用。此外公共房源管理粗放的问题,在各高校也不同程度存在。
(二)高校资产的公共所有权特性的影响
高校资产虽属全民所有或国家所有,但由于其公共产权的产权特性,资产损失或收益对每一个管理者而言其影响是微乎其微的,这就决定了高校资产管理者和使用人对高校资产发挥效益状况的关心度低,进而导致了高校国有资产的管理缺乏有效的监督激励机制。同时,在高校国有资产的产权中,管理者个人对国有资产的权利受到限制,是来自于政府或者教育主管部门的管理和分配。高校国有资产产权的这一制度安排不能限定出清晰的个人权利边界,权利也未界定到个人,这就导致产权制度中缺乏权利相互制约机制。
 (三)缺乏资产专业化管理的支撑体系
这个体系包括统一权威的管理机构、完善的制度安排、强有力的科学技术支撑手段、有效的执行力度和到位的监督措施等,这几个环节相辅相成,缺一不可。而实际上,很多高校管理资产的部门多头,只注重制定政策,出台管理办法,但实际执行力度低,有效性差;加之缺乏科技支撑,高校资产管理粗放、处置滞后、使用效益及管理能效偏低。
四、与预算管理相结合的高校资产管理措施
为建立和完善我国公共财政框架体系,我国实行了以部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线、实物费用定额试点等为主要内容的预算管理改革,推进财政、预算管理的科学化、精细化。研究建立资产管理和预算管理相结合的有效机制,是提高国有资产使用效益,实现“以存量制约增量、以增量调节存量”,提高财政资金使用有效性,提高理财能力和建设节约型校园的必要途径。
(一)盘活资产存量的管理措施
1.调整资产会计核算方法,计提折旧,真实反映资产原值和净值,为新增资产购置及维护预算的编制提供真实的基础信息
高校资产按照现行制度不计提折旧,以原始价值入账,资产账面价值与资产净现值、市值差异大,其中房屋及建筑物的市值大于原始价值,设备类的净现值小于原始价值,而高校资产购置及维护、运行预算经费是以资产原始账面价值为依据进行投入的,因而预算资金使用的合理性和有效性得不到保证。应参考股份制企业会计制度的规定,根据学校各类资产的使用年限规定,合理确定折旧方法及折旧年限,体现资产原始价值及净现值、市值,以各类资产的现值及损耗程度为依据,确定资产购置及维护预算,以此促进资产的日常管理,改变“重购轻管、处置滞后”的现状。
2.更新资产管理理念,为预算管理服务,打造高素质资产管理队伍
首先,高校领导班子要充分认识资产管理的重要性,树立资产实物管理与预算经费管理相结合的理念,看到高效的资产管理对学校可持续发展的重要作用。宣传、建设“节约型”校园并严格执行资产管理制度,让全校师生都成为资产的使用者、管理者、监督者。资产管得好,实现共享、有偿使用等管理目标,通过管理出效益,既能减少预算经费的持续投入,又能增加有偿使用的预算收入用以弥补运行及损耗的费用,还能杜绝资产闲置、损失浪费的弊端。其次,建立科学的国有资产管理组织体系。根据统一领导、归口管理、分级负责、责任到人的原则,应将资产的管理和使用分为资产管理工作领导小组、资产管理部门、资产归口管理部门、使用部门、使用人五个管理层次,其中不同层次承担不同的管理权责。资产管理工作领导小组主要负责对资产的增减及处置、资产管理制度进行审定,资产管理部门主要负责资产的增减、使用、处置、绩效评价的汇总和分析,资产归口管理部门、使用部门、使用人主要负责各类资产的使用、维保及日常管理。再次,要建立高素质的国有资产管理队伍。增加人力资源投入,配备懂预算管理、财务管理的复合型人才管理队伍,为实现管理目标提供组织保障。目前高校的国有资产管理人员结构配备不合理,缺乏对资产信息进行深加工及深度应用的能力,无法为资产配置决策及预算经费的绩效评价提供完整、有效的基础性信息。
3.必须贯彻执行国有资产管理制度体系,与预算经费的投入相结合,改变制度执行不力的现象加大资产制度的宣传力度,使资产使用及管理单位的人员熟悉并规范执行制度,杜绝不知情不问责的情况发生。重点加强资产使用及处置制度的执行力度,严格履行国有资产处置和对外出租、出借审批手续,管理部门应动态掌握各单位各类资产的使用现状,由被动登记管理转变为主动全过程管理,利用计算机信息管理系统,实现信息共享,定期与财务部门进行信息交换,及时发现问题。要对资产使用及处置不当的单位申报的年度预算经费进行重点审核,适度减少相关预算经费的投入,督促其解决问题,提高管理水平,杜绝因管理粗放导致资产隐性流失,即有账无物、账实不符、实物报废、毁损不及时处置的情况,实现资产日常管理的规范化目标。
4.探索建立资产共享机制、有偿共用机制与成本补偿机制,重点解决资产的闲置和低效使用,为实现资产的绩效评价目标提供制度保证尝试建立大型仪器、贵重设备等资产的共享平台机制,建立各类资产有偿使用机制,通过网络技术实现供求信息的对称交换,消除资产条块管理、使用效率低下、维护成本较高的弊端。解决高校资产的闲置问题,关键在于加强制度建设,制定资产有偿使用收费制度,大型、贵重设备使用成本核算制度,通过有效的制度,把资产管理和预算收支管理、成本管理结合起来,提高资产使用效率,准确计算费用、成本支出,实现预算管理的精细化,为实现资产的绩效评价目标提供制度保障。
5.加强资产处置管理,多渠道筹措预算收入由于高校“重购轻管”的观念影响,各类资产的处置往往滞后,是管理中的薄弱环节。应从以下几方面加强管理:一是资产对外投资、出租、出借等有偿使用收入的管理,对处置收入严格执行收支两条线管理,收入必须上缴财政专户,支出由财政部门按照批准的计划和用途从财政专户拨付,确保国有资产的保值和增值。二是资产使用到期的报废、净残值的管理。三是资产盘盈、盘亏、毁损的处置管理。四是闲置资产的再利用处置管理。
通过提高资产处置效率,减少资产闲置情况,提高资产的利用率,及时获取各种处置收入,作为学校办学经费的补充,纳入预算统筹安排。
(二)资产增量的管理措施
1.建立资产管理与预算管理相结合的理念
预算编制必须与资产购置密切结合,各类新增资产的配置必须以现有资产的配置及使用情况为依据,要严格把好资产申购审批关,可推行资产预算评审制度,引入第三方的专家评审,通过专家评审制度,围绕学校的教学科研发展规划,明确投入重点,制定中短期资产配置计划,改变面面俱到、“撒胡椒面”的做法。申购获批后,资产管理及财务部门需严格执行开支预算,对资产的使用情况进行评估,看是否达到了预期的绩效目标。
2.深化资产管理改革内容,建立健全资产管理标准体系,向精细化、科学化、规范化目标推进
重点研究建立资产配置标准体系、资产消耗标准体系、实物费用定额标准体系等组成部分,是实现资产管理与预算管理的有效方法,形成资产管理与预算管理相结合的国有资产管理机制。在预算管理中,资产管理标准体系是项目支出定额标准体系的组成部分,实物费用定额标准体系是基本支出标准体系的组成部分。因此,各类定额标准体系之间是有机联系、相互衔接、相辅相成的,均是预算管理的手段,资产管理标准体系属于预算支出标准范畴,是为预算管理科学化、精细化、规范化、透明化服务的。
(三)加强无形资产管理,深化预算管理的内容
1.完善无形资产管理体制,健全无形资产的管理规章制度。2.摸清无形资产状况,明晰产权关系,实施产权管理,保障无形资产的安全和完整。3.研究无形资产的开发和利用,规范无形资产处置行为,提高无形资产的经济效益;对经营性无形资产监督其保值增值。4.加强高校无形资产管理的主要内容包括无形资产的范围界定、分类和入账价值的确认与计量。例如:学校冠名权应视同商誉纳入无形资产范畴;无形资产的增加、使用、处置;无形资产的清查盘点;无形资产的账务处理;无形资产产权收益管理等。强化管理,实现资产增值,获取合理的无形资产处置收益,用以补充办学预算经费来源。
(四)加强对经营性资产的监管,进一步拓展预算管理的范围
对高校占有和使用的国有资产,清产核资并经有关部门确认后,按照资产属性,实行经营性资产与非经营性资产分别建账、分开管理的制度,由国有资产管理部门和资产经营公司依据其职能对其实施管理和监督。高校对经营性国有资产行使出资人权利,具有占有、使用、一定的处置和收益分配的权利,应创新管理思路,改变目前各自为政的小规模薄利经营模式,积极开展校企合作,利用学校的品牌影响力,对经营性资产进行优化整合,采取BT、BOT、长期租赁、委托投资、信托投资等多种经营方式,做大做强,形成规模经营,产生规模效益,提高学校自筹办学预算经费的能力,实现国有资产的保值增值。
(五)研究资产绩效评价指标体系,建立绩效评价机制,重视评价结果的利用,将评价结果与增量配置、存量使用的激励与奖惩机制挂钩,通过绩效评价手段穿线搭桥,真正实现预算管理与资产管理的有机结合
随着国家对高等教育投入的逐年增加,教育投入逐步达到年度GDP 的4%,各类专项教育经费投入总量不断增加,其中固定资产购置及维护的预算经费占较大比重,但现行专项教育经费投入的评审制度不能解决重复购置固定资产的情况,应考虑改进经费投入方式,调整投入结构,改进项目经费评审机制,杜绝“自己评审自己”的学霸、权威自评或相互评审的现象,以绩效评价指标体系为依据,以绩效评价目标为导向进行网络、分散、招标或匿名评审,复查评审结果,以外部的压力为动力,促进高校改善内部管理,通过预算经费的投入导向调整增量资产的购置及管理,整合存量资产,打造资源共享的平台。可见,健全以绩效为导向的专项经费投入机制,重点关注经费支出的有效性,可以使同量的预算经费投入更多的项目,引导高校强化绩效预算的观念,减少重复购置固定资产,围绕不同学科体系建设,真正建立分层次的资源共享平台体系,实现办学效益最大化的目标。
(六)深化资产管理信息化建设,推行信息公开,实现资产业务网络平台信息化处理,减少管理成本,提高管理能效,为实现管理目标提供技术保障
建立跨校区的资产管理信息系统,构建网上资产业务活动处理系统,实现多校区资产信息的共享,并通过校园数据交换平台系统,连接资产管理信息系统、财务管理信息系统、校园一卡通信息系统等校园各类业务系统及网站,彻底解决校园信息化建设中存在的“信息孤岛”现象,为预算管理与资产管理的有机结合提供技术保障。